経済月報11月号
「地域と歴史の視点からみた市町村合併」
についての意見
富山県経営企画部市町村課
＜はじめに＞
経済月報11月号に掲載された須山盛彰氏の「地域と歴史の視点から見た市町村合併」は、同氏の研究活動を通じた地域の視点及び歴史的経緯などを踏まえ、同氏の私見を交え市町村合併について論じられたものである。そのなかで、今次合併の問題点という観点から県の合併施策、特に合併パターン例について問題点を指摘されているところ、いくつかの誤解や思い込みに基づいておられる点もあると考えられることから、合併パターン例作成当時から合併支援策を担当する当課として今回意見を述べることとしたい。
＜論点の整理＞
同氏の県の合併施策に対する問題点の指摘は、「2．今次合併の問題点」に記載されており、その要点は論旨の混乱もあり、必ずしも明確ではないが、概ね以下のとおりであると考えられる。
(1) 県が、全国最小の市町村数である富山県という状況を踏まえ、国の示した全国的な（合併の進んでいない県を全体とした）マニュアルどおりの対応を行っていることは、本県の事情を考慮していないのではないか。
(2) 県は、合併押しつけ論という批判を意識するあまり、自主的合併ということを掲げ、県議会での論議を見ても市町村や住民任せの姿勢があるが、もっと全県を見通した県が過去の合併のように合併を推進すべきではないか。
(3) 県が合併の議論のたたき台として示した「合併パターン例」については、市町村をひとつの等質な地域として点として把握し、その組合わせを論じていることは、市町村内の地域の状況を反映していないのではないか。
(4) 広域圏を想定した組合せを前提に「合併パターン例」を作成したのではないか。そうであれば、広域圏のみをベースにすることは問題ではないか。
＜議論の展開＞
「合併パターン例」は、市町村の助役等からなる「富山県広域行政等研究会」での研究成果をもとに、県が策定したものであることから、その事務局として議論の経緯を知り、また、この「合併パターン例」を参考に各地での議論が進んでいるなか県の合併支援施策を進めている立場として、いくつか同氏の指摘について考えてみたい
＜県の合併支援策は県の特徴を考慮しない国のマニュアルどおりだとの指摘に対して…＞
“富山県の市町村の状況は特別ではない”
まず、(1) については、確かに富山県は35市町村ということで福井県と並んで全国最小の数ではあるが、その内容を精査すべきであろう。昭和の大合併で基準とされた中学校を単独で運営できる規模にさえ達していない村をはじめ小規模なため行政のコスト高にならざるを得ない人口1万人以下の町村が合わせて四分の一近くある。また、各種の指標で富山県が全国の1％ということから考えれば、3,200余の全国の市町村数から考えても、35市町村ということは、ほぼ全国のシェア並の市町村数があり格別少ないわけではないと考えられ、本県の市町村の状況が必ずしも全国と異なったものであるとは言い難い。
ということから、現在の市町村数が全国最小であることをもって、国の示した方針に対して特別な対応をするという理由は見あたらないと思われる。
“富山県は独自の対応方針を展開”
また、県の施策が国のマニュアルどおりという指摘も、果たしていかがであろうか。例えば、国の合併推進施策では、まず都道府県が合併重点支援地域※1を指定し、それを受けて関係各市町村が協議を進め、合併協議会※2を設置、新しいまちの基本計画等の具体的な協議を行った上で合併する、ということになっている。しかしながら本県の場合は、何度も県議会等で表明しているように、あくまでも市町村の自主的な盛り上がりを待って、市町村からの申し出により重点支援地域の指定をする方針としている。これは今次の合併が、国と地方の関係を抜本的に変えた平成12年の地方分権一括法施行後に行われるものという観点で、過去の累次の合併とは根本的にその自主的という面で大きく異なっているということを実践しようとするものであり、県内の議論の状況も踏まえて、いわば“平成型合併”のモデルとしてその過程も含めて考えていこうというものである。そういう意味で、既に我が国は分権型社会に入っているという現状と、本県の施策の特徴について十分理解していただきたいところである。
※1 合併重点支援地域
合併の気運が高まっている市町村で構成される一定の地域を、当該関係市町村の要請等により、各種の合併支援事業を重点的に実施するため知事が指定するもの
※2 合併協議会
合併しようとする市町村が、合併することの是非も含め、合併のための諸条件を協議するために設けられる地方自治法上の協議会（法252条の2第1項）であり、合併特例法の各種の特例措置を受けるためには合併協議会を設置することが必要。（法定協議会）
なお、議会の議決を経ずに、申し合わせ等により実質的に合併の協議を行う場合は、任意の合併協議会（任意協議会）と呼ばれる。
＜県がもっと積極的に合併を推進すべきとの指摘に対して…＞
“今、大切なのは従来とは違う分権型の合併支援策”
次に、(2) についてであるが、確かに県がもっと市町村合併を県の問題として捉え、積極的に市町村や住民を納得させるようにすべきという意見は根強い。しかし、従来どおりの“上意下達”のやり方で果たしてそれでよいのであろうか。
戦後50年余を過ぎ、地方自治に対する考え方はいまだに県が“上から指導”しなくてはならない状況なのであろうか。答えは否であろう。今次の合併の 大きなポイントは財政問題もあるが、やはり何といっても「自分たちのことを自分たちで決めて実行し、その責任も負う」という地方分権への対応が最大の課題である。この地方分権に対応できる市町村を創るための市町村合併が、旧来どおりの上からの指導、場合によっては押しつけであってはならないと考える。
“合併は自己決定・自己責任で”
結果として、合併しない市町村や小規模な合併に留まるケースもでてくるかも知れないが、それはそれできちんと自己決定・自己責任の原則のもとに各市町村が住民の意思を踏まえて決められたものであれば、それに勝る判断を求めることは難しい。ただし当然ながら、その選択の結果に対しては、国や県が負うべきものではなく、そのような決定をした市町村とその住民が、まず考えていかなくてはならないのは言うまでもない。もちろん県としては、そこに至るまでの枠組み等についての助言や各種の情報提供についての支援はもちろんのこと、合併するのか、合併せず現状のままでいくか、のいずれを選択した市町村に対しても、今後ともそのまちづくりに関して、広域的な自治体として必要な協力を行っていくことは当然である。しかしそのような点もふまえて、分権型社会の中での市町村合併という観点から、県がどのような観点で合併を支援すべきか、対等な関係に変化した県と市町村との関係を背景に今までとは違った視点での政策論を展開すべきであると考えるべきではないか。
＜旧市町村の区域も考慮すべきとの指摘に対して…＞
“合併パターン例は議論のたたき台”
「合併パターン例」の作成についての指摘が(3) であるが、ここにも大きな誤解がある。
まず本県の場合、確かに隣県の自治体との関係の強い地域もあるが、県境を超えてまで合併するほど強いつながりをもったところはない。そのため県内の市町村のみの組合せを示した。もちろんこのことが県境を超えた合併を否定するものでないことは、合併パターンそのものが議論のたたき台ということからも明白である。
また、現状で既に大規模な市町村もあるものの、さらなる市町村合併によって新たな視点でのまちづくりのきっかけや可能性を広げることができるのではないかという観点から、現在の市町村の規模にかかわらず全市町村を対象として作成したほか、また合併特例法の期限を考えた場合、つながりが強いが小さな組合せから順次進めて行くよりも、より大きな範囲での協議から始めて合併可能な市町村だけが最終的に合併するという方式のほうが議論が集中できるのではないかという考え方に基づいて、全ての市町村に合併の議論を行ってもらえるよう全市町村をいずれかの組合せに組み込んだ。一方、合併の効果が期待できないいわゆる“飛び地”合併のパターン例は示さないことにした。
“50年の実績を持つ現在の市町村の区域の一体性の評価を”
同氏の指摘の中心は現在の市町村の区域を前提に「合併パターン例」検討の単位としたという点であるが、現在の市町村は若干の差はあるものの成立してからほぼ50年近く経っており、当該市町村内での一体性はかなり高まっていると見られる。確かに富山市や高岡市などではその中心市街地とかなり異なった発展方向を示す一定のまとまりを持つ地域（岩瀬、水橋、伏木、戸出など）が存在することは認められるが、だからといって中心市街地も含め、例えば富山市としてのまとまりについて否定することはできないのではないか。さらに、合併を考えるひとつの要素である住民の日常生活圏の拡大の状況から考えても、あえて旧市町村単位まで議論の単位を分解していくことに、それほどの意義は見い出し難い。
また、確かに昭和の合併など過去には行政単位を分けるいわゆる分村合併まで紛糾したケースも多いが、現在は当時と比べ飛躍的に社会状況が広域化し、かつ現在の市町村内での一体化が相当進んでいるなか、あえて現在の市町村を分けて「合併パターン例」を示すことは、ただいたずらに枠組みの議論を複雑化し混乱を生むだけであろう。もちろん「合併パターン例」が議論のたたき台に過ぎないという性質上、最終的に現在の市町村の区域にこだわらない“分市町村”合併のケースも出てくることもあろうが、それはあくまでも地域での議論の結果であり、県が議論の前提として提示すべき性質のものではないのではなかろうか。
なお、ある市町村の一定の地域が他の市町村の区域に編入する方法は、合併以外にも境界変更の手続きによることも可能であり、地域の状況によっては必ずしも市町村の一部地域との合併ではなく、合併の進展状況を見極めて対応するというケースも考えられることも付言しておきたい。
“コミュニティ施策との関係など”
さらに、同氏が指摘される200余りのいわゆる旧市町村単位での議論についても住民生活の面から必要なケースも否定するわけではないが、それはあくまでいわゆるコミュニティ施策の範囲で考えられるべきものであろう。歩いて暮らす範囲のコミュニティはどこの市町村に属しようが、合併しようが合併しまいが、住民同士が強いつながりをもつ一定の単位として、例えば地域の文化や日常生活の最も身近な最少単位として引き続き存立していくものと考えられる。
今、議論しているのは行政体としての市町村の廃置分合である。旧市町村単位での住民意識や自治の問題は、市町村合併をしてもしなくても非常に重要な問題であり、市町村の組合せを論議することとは別に十分議論を深めて行かなくてはならない重要な事項である。この点、議論を混同すべきではないと考える。
“指摘との矛盾？も…”
さらに、こういった指摘をされておきながら、同氏自らの私見案には現在の市町村の区域を前提としないものは富山市水橋地区※3の分離以外示されてはおらず、その水橋地区についても富山市へ合併した当時の旧水橋町の単位での議論であり、同氏が主張されているいわゆる昭和戦後期合併以前の200余りの単位ではない。
※3 水橋地区
ちなみに昭和戦後期合併以前の現在の水橋地区は、「水橋町」（いわば旧々水橋町（東水橋町、西水橋町及び下条村とが昭和15年に合体）と「三郷村」及び「上条村」に分かれており、昭和29年4月に旧水橋町として合併した単位であった。その後、昭和41年に富山市に合併した。
加えて、昭和の合併のいわば後遺症として議論になっている高岡市牧野・姫野地区の帰趨や小矢部市の中心地区である石動地区と比べ砺波地域との強いつながりを示す津沢地区の扱いなどが示されてはいない点は、同氏の「合併パターン例」作成方式への問題点の指摘の論旨からみてまことに不可解であり、自ら200余りの旧市町村単位での検証を強く主張されていることと全く矛盾していると言えないだろうか。
なお、特に高岡市牧野・姫野地区の問題は、射水及び高岡広域圏での合併問題と将来のまちづくりを考えるうえでも議論になっており、今後の成り行きが注目されるところである。
“懸念事項に対する議論は当然必要”
合併が進んで、地域の文化や伝統が失われるようなことがあってはいけないという観点は非常に大切なことである。ただそのような観点からの問題点の指摘であれば、「合併パターン例」への指摘は的外れと言わざるを得ず、こういった懸念される各種の問題については、まさに地域研究者としての視点から、合併協議が進むなかで“十分注意かつ検討されるべき重要な課題であり合併を進める過程で十分に留意せよ”、という形での指摘がなされるべきであろう。
参考までに、合併後の市町村行政のあり方については、合併特例法の規定による地域審議会※4の設置や副市長的な特別職の設置などによる旧市町村単位での行政の継続性の維持の方策、旧市町村役場を支所・出張所として窓口業務を行うだけでなく地域にかかわる一定の権限も留保する方法、さらには特定の部署を各地に分散する分庁舎方式によるネットワーク方式など様々な方式が示唆されている。また、従来の集中型のまちづくりから合併による多核型の都市構造を背景にした分散型のまちづくりについての示唆※5なども示されているところである。いずれにせよ、同氏の旧市町村単位での特性も大切にという指摘は、合併後の自治体にとって、一体感を醸成することが重要な反面、地域の懸念材料を取り除く取り組みもそれ以上に大切な事項であることを認識すべきという指摘と考えたい。
※4 地域審議会
合併すると行政区域が拡大し住民と行政の距離が大きくなることにより住民の意見が合併後の市町村に反映されにくくなるのではないかとの懸念に対して、地域の実情に応じて旧市町村単位で設置され、合併市町村に対して地域の意見を述べる機関。その設置の可否、構成や任期等については合併協議会で決定する
※5 分散型のまちづくりについての示唆の例
「地方公共団体の『分都型合併』の研究」 『北陸経済研究』2002.112 向井文雄
「合併市町村を訪ねて」 『北陸経済研究』2002.6 門嶋雄人 のうち、北上市（岩手県）での合併後の分庁舎方式による取り組みなどが参考となろう。
＜広域圏前提のパターンではないかとの指摘に対して…＞
“広域圏の枠組みは重要だが、ひとつの視点との位置付け”
最後に(4) についてであるが、確かに広域圏での広域行政の実績も評価すべきということで「合併パターン例」作成の重要な要素には入れてはあるが、広域圏がその前提であるということはない。広域圏としてのつながりはもちろん、主観的な資料として実施したアンケート調査の結果、客観的な資料としての人口動態などのクラスター分析、ある程度の行政コストの合理化がはかれる概ね10万人程度の人口規模などの要素を組み込んだものである。広域圏前提で「合併パターン例」を示すなら、“すでに行政の広域化が複合的に進められている区域での市町村の組合せ”として、例えば他の一部の県などのように全く広域圏と同一の「合併パターン例」を単純に示せばよいわけで、わざわざそれを検証する必要などないわけである。
“広域圏と広域圏事務組合は別”
また、同氏は「広域圏」ということを広域市町村圏事務組合の共同処理業務と同一に論じ、共同処理事務が各広域圏で異なるのは広域圏の区分が必ずしも最適ではない、ということのいわば証左として掲げられているが、圏域としての広域圏と一部事務組合（特別地方公共団体）である広域市町村事務組合を混同した議論ではなかろうか。
同氏も紹介されているとおり、広域市町村圏は昭和40年代に社会経済状況の変化にも対応できるよう市町村の範囲を超えた広域行政の要請により生まれたものであるが、そのなかでどのような事務をどのような形態で行うかはそれぞれの市町村の考え方により当然異なるわけである。例えば、高岡広域圏では圏域の設定自体は昭和46年であるが、一部事務組合たる高岡地区広域圏事務組合が設立されたのは平成5年になってからである。また、各広域圏事務組合での共同処理事務については地域の事情によりそれぞれ異なっているのが実状である。
しかしながら、圏域としての広域圏の計画は各広域圏事務組合での共同処理事務以外のものについても掲げており、各市町村の枠を超えた行政の広域化・円滑化に努めていることからも、市町村間の行政のつながりという点では大きな意味を持つものと考えられる。また、各広域圏事務組合での共同処理事務についても、市町村の組合せを含め発足以来大きな問題もなく、ほぼ円滑・円満に実施され大きな成果を上げており、この点からも、結果として広域圏の枠組みと同様な組合せが「合併パターン例」で示されたとしても、合併のたたき台としては十分合理的であり、大方の納得を得られるものではないだろうか。
“合併後も必要な広域行政制度”
なお、合併の枠組みによっては、引き続き広域圏等での処理が必要なものや現在の広域圏を跨いだ区域の市町村が誕生したりすることも十分考えられることから、合併が進んでも広域圏等による広域行政の重要性自体は継続していくものと考えられることも付け加えておきたい。
＜まとめ＞
このほかにも、従来「町村合併」と言っていたものを現在「市町村合併」と言っていることが政策的な配意だというようなことも書かれているが、これは現在、基礎的自治体である市町村を同列に考えているわけであるから当然の話であり、単なる誤解と解したい。
“パターン例の意義と各地での議論の高まり”
ともあれ、たたき台として示された「合併パターン例」は、その作成時の期待どおり各地で十分“たたかれ”ており、各地でその後計数的な調査に当たった合併研究会では、ほぼこの「合併パターン例」の組合せに沿った枠組みで研究・調査が行われたものの、具体の枠組み論になってからは、魚津市と滑川市、上婦負地区の町村の動き、高岡広域圏や砺波広域圏地区内での組合せの議論など、この「合併パターン例」によらない組合せによる議論も各地で活発に巻き起こっている。また、射水地区のように複数のパターンのなかでの選択での議論が高まっている地域もあり、県内各地で「合併パターン例」を超えた自主的な議論が進んできている状況にある。
これらの議論がさらに進み、年度内にはいくつかの法定協議会が設立されていくことも予想されるなかで、「合併パターン例」が議論の進展に果たした役割は期待以上のものがあり、この「合併パターン例」で示された11の各パターンについては、合併の議論を各地で始めるきっかけとして、またその後議論を進めるうえでも大いに意義があったものと考える。
“今後も示唆に富んだ議論を…”
いずれにせよ、同氏にはこの「合併パターン例」の性格やその役割、またそれも参考にして進んでいる各地合併の議論の状況などについて十分理解をいただいたうえで、必要なら改めて指摘をいただきたいと考える。ちなみに、同氏が経済月報先月号の寄稿や、またそのもととなった近代史研究25号への論文をまとめられるにあたり、市町村課への直接の問合せや意見交換があったことはなく、いくつかの誤解のまま論じられたことは、まことに残念であると言わざるを得ない。
しかしながら、今後とも同氏には市町村合併について地域研究者の立場から、県はもとより各地で行われている市町村合併に関する議論に対して、過去の歴史的経緯や地域の特性などもふまえた意見をいただくことは非常に有意義なことと考えられるので、引き続き各地での議論に対して市町村等にもいろいろと示唆いただければ幸いであると考える。今回のご指摘については、そういう意味でも今後の参考としていきたいと考えている。
なお、「3．地域研究の視点からみた市町村合併への私見」については、「合併パターン例」自体への指摘ではなく、過去からの同氏の研究や思いを反映して論じられているところでもあり、各地で盛り上がっている議論に対する同氏の考え方などを示唆されたものと思われる。したがって、個々の意見に対する見解は特に示す立場ではないと考えられるので、ここでは論じないこととした。
平成14年12月号
